Le Conseil d'Etat propose de mieux associer le citoyen à la décision publique (Le Monde)

[tinsmar]

édition du 29 juin 2011

Dans son rapport annuel, la Haute juridiction plaide pour " une administration délibérative "

 

Le Conseil d'Etat consacre son rapport annuel 2011, rendu public mardi 28 juin, à la participation du citoyen dans la décision publique. Un choix révélateur. En 2007, Ségolène Royal, candidate à l'élection présidentielle, avait popularisé le concept de " démocratie participative ". Celui-ci répond à une attente des citoyens de ne pas voir les décisions " tomber d'en haut " mais d'être partie prenante de leur élaboration. Faute de quoi s'accroît la méfiance, voire la défiance à l'encontre des institutions.

A sa manière, la haute juridiction administrative s'efforce de répondre à ces aspirations : elle propose de passer de l'" administration consultative " à l'" administration délibérative ". Elle prend bien soin de préciser que " ce qui est délibératif, c'est la procédure et non la décision ". Il s'agit avant tout, pour le Conseil d'Etat, de mettre en place des procédures " qui garantissent la contribution ouverte des citoyens à l'élaboration des politiques publiques ". Pour ce faire, le Conseil estime nécessaire une " loi-code " qui établirait une nouvelle procédure de concertation.

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Le Conseil d'Etat consacre son rapport annuel 2011, rendu public mardi 28 juin, à la participation du citoyen dans la décision publique. Un choix révélateur. En 2007, Ségolène Royal, candidate à l'élection présidentielle, avait popularisé le concept de " démocratie participative ". Celui-ci répond à une attente des citoyens de ne pas voir les décisions " tomber d'en haut " mais d'être partie prenante de leur élaboration. Faute de quoi s'accroît la méfiance, voire la défiance à l'encontre des institutions.

A sa manière, la haute juridiction administrative s'efforce de répondre à ces aspirations : elle propose de passer de l'" administration consultative " à l'" administration délibérative ". Elle prend bien soin de préciser que " ce qui est délibératif, c'est la procédure et non la décision ". Il s'agit avant tout, pour le Conseil d'Etat, de mettre en place des procédures " qui garantissent la contribution ouverte des citoyens à l'élaboration des politiques publiques ". Pour ce faire, le Conseil estime nécessaire une " loi-code " qui établirait une nouvelle procédure de concertation.

Avec toute la prudence qui le caractérise, le Conseil d'Etat aborde là un sujet qui constitue bien souvent, aux yeux du pouvoir politique et des élus, une source de conflit de légitimité. Il existe, de manière spontanée, une sorte de " réticence méfiante " des pouvoirs à l'encontre de l'irruption de la parole publique - soupçonnée d'être soit insuffisamment experte, soit engagée ou militante - dans le débat politique.

Il n'est qu'à voir la course d'obstacles, devenue course de lenteur, organisée pour " calfeutrer " le référendum dit " d'initiative populaire ", auquel la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a préféré un référendum " d'initiative partagée " donnant la priorité au Parlement. Comme si cela ne suffisait pas à calmer les inquiétudes engendrées par tant d'" audace ", l'exécutif a pris un soin machiavélique à en retarder la mise en oeuvre.

De toutes les lois ordinaires ou organiques qu'appelait la réforme des institutions, celle portant sur l'article 11 de la Constitution est la seule à ne pas avoir été encore soumise au Parlement, et elle ne le sera pas avant la fin de la session. Une négligence qui en dit long.

" En France, on consulte à tout- va ", s'étonnait le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, dans un rapport sur la simplification des lois remis en juin 2009 au premier ministre. Pourtant, constate le rapporteur général du Conseil d'Etat, Jacky Richard, " ce qui prévaut le plus souvent, c'est le sentiment d'une déconnexion entre le débat et le processus décisionnel ".

" Beaucoup de citoyens, ajoute-t-il, considèrent le débat public comme un alibi, au mieux destiné à informer le public, au pire visant à légitimer des projets déjà entérinés qui ne pourront être modifiés qu'à la marge. " Nicolas Sarkozy lui-même, dans une formule restée fameuse - " j'écoute, mais je ne tiens pas compte " - avait théorisé en 2009 cet état d'esprit.

La difficulté consiste à favoriser la participation au débat public, à renforcer le droit à l'information et à la contestation des points de vue officiels, sans que les pouvoirs exécutif et législatif se sentent dépossédés de leurs prérogatives de décision et de délibération. Cependant, entre la nécessaire réforme de l'Etat que préconise le Conseil d'Etat et l'instauration d'une " démocratie directe " qu'il n'appelle pas de ses voeux, il y a de la marge.

Déjà, la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit adoptée en avril permet de passer du simple avis consultatif pris dans le cadre d'une consultation obligatoire, mais au bout du compte formelle, à une " concertation ouverte " accompagnée d'une synthèse des observations recueillies.

C'est à cette procédure que le Conseil d'Etat souhaite fixer des principes directeurs garantissant une participation effective des citoyens au processus d'élaboration des politiques publiques.

Patrick Roger

Les différentes étapes précédant la décision

• L'information C'est le niveau élémentaire du processus d'association au mécanisme de prise de décision. Il peut soit se limiter à une simple communication préalable au lancement d'un projet, soit préfigurer l'ouverture d'un processus de consultation. 

• La consultation Le décideur demande l'avis de la population concernée ou prend l'avis d'experts ou d'organismes institutionnels sollicités sur leurs domaines de compétences, sans pour autant que les uns ou les autres aient quelque garantie de voir leur avis pris en compte. Une enquête publique sur un projet d'équipement ou d'aménagement est une consultation. L'administration peut aussi chercher une caution à ses choix grâce à la consultation conduite dans le cadre d'un organisme indépendant.

• La concertation Le décideur s'engage, de manière tacite, non seulement à écouter mais aussi à prendre en compte les observations formulées. Progressivement, ont vu le jour de nouvelles formes de consultation qui relèvent de la concertation. Les grandes opérations publiques d'aménagement peuvent faire l'objet d'un " débat public " organisé par la commission nationale du même nom. Enfin, sur des sujets impliquant des choix technologiques ou sociaux lourds, se sont multipliées des formules de concertation ouverte du type " états généraux ", " assises ", " consultations nationales " ou " Grenelle de... ".

• La négociation Là où la concertation recherche des points de consensus, la négociation recherche le compromis en vue de parvenir à un accord. Mettant en relation des intérêts divergents, elle a pour objectif de rapprocher les points de vue.